十九路军战记 正文 第二百五十七章 修正草案(第2页/共3页)


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史来看，英法等国虽然有久远宪政历史，却始终没有做到直接民权，美国西部各州虽然有采用直接民权的，但是效果都差强人意，即便是在行使直接民权最早的瑞士，行使复决权与创制权各有300余年及将近100年的历史，但是这两种权力的行使，依然有高度的限制。另外，何况，瑞士以选民大会形式直接选举官吏和直接参与立法，在二十二个邦里只有四个邦全面推行下去了。综合上述情况，《修正案》起草者认为，由人民行使直接民权，还有相当长的路需要走，绝对不能够一蹴而就。

    西方国家在直接民权上的经验如此，而《五五宪草》与其相比距离更远。按照《五五宪草》规定，国民大会代表在两千左右，代表任期六年，每三年由总统召集一次大会，每次会期一个月；国民大会的职权为选举、罢免、创制、复决及修正宪法各项；总统及各院向国民大会负责。但是，经过《修正案》起草者们仔细分析，发现存在很多问题：第一，如此众多的代表人数，在如此短的会期内，却要行使最高统治权，到底能够产生多大的效果？第二，国民大会的统治权有选举、罢免、创制、复决与修正宪法，然而，像修改宪法这种情况是非常罕见的，别说六年任期，就是十次任期，也不一定会碰到一次。创制与复决两权，《五五宪草》当中缺乏详细规定，使其执行起来无据可依，更何况没有限制的创制、复决权，即使在瑞士都没有做到。另外，这两权要在三年一次集会时才能行使，显然既不合理，反应的速度也太慢了，肯定跟不上形势的发展变化。至于罢免权，一来宪法已经规定总统及各院院长的任期，二来这种权力完全是针对偶然情况来设定的，使用频率很低，完全没有必要每次集会都要讨论，更何况由总统召集国民大会罢免总统本人，实在太荒谬了。如果由国民大会自行召集临时大会讨论罢免总统，则需有五分之二代表同意，困难又太大。罢免院长、副院长不仅会遇到同样困难，而且如果不开临时大会而待三年一次的例会讨论罢免事宜，那时他们已到退职改选之期，何罢免之有？经过《修正案》起草者这样分析，国民大会就只剩下一个选举权，也就是说它唯一重要的工作就是选举——按期选举少数重要官吏！第三，虽然《五五宪草》有总统及各院向国民大会负责有规定，可是国民大会三年一次例会中，除了选举、罢免、创制、复决这四种权力之外，对政府既不能决定方针政策，又不能通过预算决算，这样就造成了负责者不知道该如何负责，问责者不知何从问起的现象。

    根据这些理由，《修正案》起草者尖锐批评《五五宪草》关于国民大会的规定，认为其不能保证直接民权的运用，所以国民大会称不上是行使最高统治权的机关。

    既然国民大会难于行使最高统治权，那么该由哪个机关代表人民行使这种权力呢？在西方国家，这种权力均赋予国会，而且《五五宪草》规定立法院有决议法律、预算、戒严、宣战、媾和及其他关于国际事项的权力，如果单纯从职能上来看的话，与西方国家的国会并没有太大的差异，所以有人认为立法院似乎具有国会性质。对此，《修正案》起草者指出：《五五宪草》已经规定立法院为政府组成部分，按照孙中山先生遗教，政府只能行使治权，所以作为政府组成部分的立法院不应该是人民代议机关，绝对不可以行使政权。另外，《修正案》起草者还从是否具有制裁权这一问题上，说明立法院与西方国家国会之间的区别——在西方国家，无论政体是内阁制还是总统制，宪法都赋予国会制裁权力。如英法等内阁制国家，内阁虽向国会负责并有权解散国会，国会不信任内阁时同样也有权推翻内阁。总统制的美国虽然没有规定总统或内阁向国会负责，国会亦无倒阁之权，但是美国国会有权弹劾总统，总统提出的政府及其他官吏人选或缔结条约时，亦需征求参议院同意。可见，制裁权的有无，是中国立法院与西方各国国会之间的分别。反观《五五宪草》中的立法院，既没有不信任或者弹劾政府的权力，其本身又不是行使政权的代议机关，所以它的无论如何也不能与西方民主国家的国会相提并论。

    根据上述分析，《修正案》起草者认定：《五五宪草》关于国民大会与立法院的规定，证明人民缺乏行使主权的有效方法，最终都会导致人民政权运用不灵，使孙中山先生的‘主权在民’主张陷入有名无实的尴尬处境。为了解决这一矛盾，《修正案》起草者提出，只要有一个国民大会闭会期间行使政权职能的常设机构，就能够弥补政权的失落，很好地解决上述问题。

    针对《修正案》起草者们的设想，参政会议的全体代表一致认为设立一个国民大会闭会期间的常设机关是很有必要的，邹韬奋、沈钧儒、张申府等提出的意见，认为应当借鉴德国宪法和奥地利宪法，设立国民大会委员会；陈绍禹和董必武则指出国民大会有一定的任期，在一定任期内有定期的会议，在休会期间，有一定数量选出的驻会代表，执行监督政府实行大会决议和准备定期召开大会工作等责任。因此他们也郑重建议设立常驻委员会。

    接下来的几天时间里，参政员们根据《五五宪草》的条文，逐项研
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